| 文章全文： |
 |
中共中央批转财政部党组《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》
1961.01.15
各中央局，各省、市、自治区党委，国务院各部委党组：
现在把财政部党组《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》发给你们。中央同意这个报告的基本精神，这些基本精神是：第一，财政大权集中于中央、大区和 省、市、自治区三级，认真实行“全国一盘棋”，坚决纠正财权过于分散的现象。第二，在坚持政治挂帅、大搞群众运动的基础上，坚持制度，严格纪律，加强监督，坚决纠正财政纪律松弛、不遵守财政制度的现象。第三，加强经济核算，切实降低成本，大力促进劳动生产率的提高和增产节约运动的开展，坚决纠正把不应摊入成本的开支挤入成本的现象。第四，坚持资金分口，任何人不许把流动资金用于基本建设，不许把信贷资金（银行贷款）用于财政性支出，不得赊销和挪用国家的 商品和物资。这些基本精神，各地区、各部门必须严格贯彻执行。
财政部党组的报告中提出了许多具体措施，其中有的是重申过去的规定，有的是对现 行规定的修订和补充。对于这些措施，各地区各部门必须严格按照执行。由于我们经验还不够，这些具体规定目前还带有试行的性质。在执行中遇到问题，应当报告 中央和财政部，以便在适当时机作必要的修改。但是，各地区、各部门不许自行变更。
财政部党组关于改进财政体制、加强财政管理的报告
（一九六0年十二月三十一日）
中央：
一九五八年以来，国家财政工作适应国民经济大跃进形势发展的需要，在财政管理体制方面作了许多改进。主要的改进是：根据国家财政统一领导、分级管理的原 则，扩大了省、市、自治区的财政管理权限；实行了企业利润留成制度；推行了基本建设投资包干制度；改进了税收管理体制；对其他一些有关的规章制度也作了相 应的修订。同时，大跃进以来，在财政管理工作中加强了政治观点、生产观点、群众观点，开展了群众性的理财运动。财政管理体制和财政工作的这些改进，支援了 生产建设大跃进，对于调动各地区、各部门和广大群众的积极性，起了一定的作用。总的说来，三年来财政部门在党的领导下，贯彻执行了党的社会主义总路线，工 作中的成绩是主要的、基本的。
但是，目前在财政管理和财政体制方面，相当突出地存在着财政纪律松弛、财政管理偏松、资金使用分散和财权分散等现象。这虽然是局部的问题，但是，必须引起注意，及时加以解决。目前存在的问题主要是：
（一）有些地区和单位乱拉乱挤国家资金，财政纪律松弛。有些地区和单位任意占用国家收入，化大公为小公。有的是把应该上交国家的企业利润收入，转作本地 区、本部门的收入，有的是把企业进行综合利用、生产尖端产品和卫星厂的收入扣留下来，不上交国家。税收中应交不交和擅自挪用和欠税漏税的现象也比较普遍。 在企业成本管理方面，有些企业把应该在基本建设投资、事业费、行政管理费中开支的费用和应该在企业利润留成资金中开支的费用，挤入了生产成本，打乱了成本 管理，妨碍了经济核算。在企业的资金管理方面，企业的基本建设资金和流动资金，按照规定应当分别管理、分别使用，但是有的企业把流动资金抽去搞计划外的基 本建设或者挪作别的用途，当流动资金不足的时候，又向国家要钱。还有的地区和部门未经批准，擅自抽调了中央直属企业和上级主管部门所属企业的物资和资金。 也有的单位，以“协作”、“借用”为名，挪用商业部门和生产企业的资金、商品和物资。一个时期以来，不少财政部门放松了管理和监督，没有坚持执行制度，同 乱拉乱挤国家资金的现象进行严肃的斗争。由于财政制度执行不严，财政纪律松弛，在某些部门和单位中已经产生了相当严重的混乱现象，并且给铺张浪费和贪污行 为开了方便之门。
（二）上述乱拉乱挤国家资金的现象，必然造成资金使用上的分散。有的地区和单位化预算内资金为预算外资金，把应当上交国家的 收入，转为自己的收入，安排了计划外的开支；或者把国家已经指定用途的资金，挪作别的开支。这样就分散了国家预算资金，影响了国家资金的计划使用。资金使 用上的分散现象，还表现在预算外资金范围偏宽，数额偏大。预算外资金的总数，一九五二年是十三亿元，一九五七年为四十七亿元，一九五八年增为九十六亿元， 一九六O年预计要增加到一百三十亿元。预算外资金大部分都是有规定用项的，几年来各地区、各部门、各单位用这笔钱因地因时制宜解决了许多问题，对促进生产 的发展，起了积极作用。但是，预算外资金增长得很快，数额很大，再加上管理偏松，有些单位用来自行安排了计划外的基本建设，或者乱搞其他非生产性的开支。 国家资金使用上的分散，不但不利于保证国家重点建设的需要，冲击了国家计划，冲击了市场供应，而且在有的单位里已经造成了严重的铺张浪费现象。
（三）现行的财政管理体制在某些方面还有一些问题需要进一步解决。主要是财权分散，专、县、公社和企业的财权过大。对专、县和公社下放的权限，现在看 来，下放得多了一些，需要适当收回一部分。另外，现在各大区已经成立了中央局，有必要建立大区的财政，这也需要对财政管理体制作一些新的补充。
在上述问题中，有些问题的产生，是同财政部门工作中的缺点和错误分不开的。最近一个时期，不少财政部门放松了财政管理，有些合理的规章制度没有坚持执 行，工作不够扎实，有浮夸作风。有些财政干部在工作 中往往不坚持原则，不坚持制度，发现了问题，既不向上反映，又不坚持原则斗争，有的甚至自己也违法乱 纪。这些缺点和错误，必须引为教训，深入检查，坚决纠正。
上述缺点和错误的产生，从思想上来检查，主要是因为财政部门对于毛主席和中央关于勤 俭建国、勤俭办企业、勤俭办一切事业的方针，对于以农业为基础、全国一盘棋、高速度按比例等许多指示，领会不深，贯彻不力。对于统一领导、分级管理的原 则，也体会得不够全面。过去财政工作注意了政治挂帅，大搞群众运动，鼓足干劲，增加收入，促进生产，节约支出，这些都是对的，是完全必要的，今后必须继续 坚持下去。但是由于财政干部思想上有片面性，再加上“五风”不正，因而放松了收支管理和财政监督，没有坚决贯彻执行国家财政制度，同各种违反国家财政纪律 的现象作斗争。今后对财政干部必须加强政治思想教育，深入学习党的政策，切实改进工作作风。
为了贯彻执行中央关于勤俭建国的方针和目前“调 整、巩固、充实、提高”的计划原则，我们认为，财政工作必须在党的绝对领导下，继续坚持政治挂帅，依靠广大群众，加强财政管理，加强经济核算，严肃财政纪 律；对于那些本来是合理的制度而没有贯彻执行的，必须重申制度，坚持制度；对于现行财政管理体制某些需要改进的部分，必须根据统一领导、分级管理的原则， 加以修订和补充。本着这个精神，现在提出以下几点意见：
第一，改进预算管理体制，适当紧缩预算外资金，加强预算管理
（一）国家财权应当基本上集中在中央、大区和省、市、自治区三级。大区是一级财政，大区的财权有：一、对各省、市、自治区财政指标的分配调剂权；二、对所属省、市、自治区财政工作的领导和监督权；三、从国家总预备费用中分出一部分给大区直接掌握使用。
对各省、市、自治区财政，继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”的办法。
专、县（市）、公社的财权，应当适当缩小，但是，仍然给予必要的机动，发挥他们的积极性。专、县（市）以下的基建投资、国家支援人民公社的投资、特大灾 害的救济费等，今后由省、市、自治区专案拨款解决。省、自治区所辖大市的财权，由各省、自治区根据具体情况，加以规定。
对于各民族自治地方财政管理权限的规定，应当在国家统一领导的前提下，根据国家经济建设计划的安排，适当照顾到民族自治地方经济、文化发展的特点和需要。在确定民族自治地方的支出指标和预备费额度等方面，也要根据情况，适当给予照顾。
（二）国家财政预算，从中央到地方实行上下一本帐，坚持“全国一盘棋”。各级财政预算的安排，必须根据既积极又落实的收入，合理安排支出，坚持收支平 衡，略有结余，一律不准打赤字预算。基本建设投资和各项事业费用，必须按照国家规定的计划和核定的预算进行拨款。凡是未经国家计划部门批准，未纳入国家计 划的，不得增加基本建设投资。当年的超收分成和支出结余，以及地方财政的上年结余资金，都不得用于提高工资、增加人员编制。将这部分资金用于基本建设的， 必须纳入国家基本建设计划，并且要按照基本建设计划管理体制的规定，报经批准。
（三）对各地区、各部门和单位的预算外资金，采取“纳、减、 管”的办法进行整顿，即：有的纳入预算，有的减少数额，都要加强管理。应当纳入预算的有：商业部门的饮食和服务企业的收入；综合利用和多种经营收入；用预 算外资金兴办的企业的收入。减少提取比例的有：企业利润留成减掉一半左右（不是平均地减，各地区，各部门不同）。加强预算外资金管理的措施主要是：控制预 算外资金的来源和使用范围，不经中央批准，不许增加项目，提高比例，不准化预算内收入为预算外收入；应当在预算外开支的不准挤入预算内。谁的资金归谁用， 不准乱拉乱扯。预算外资金要按规定的用途使用，并且做到年初有计划，执行有检查，年终有报告。预算外资金用于基本建设的，要纳入国家计划。
（四）加强财政监督，严格财政纪律。一切机关、厂矿、企业、事业、部队、团体，都必须严格执行国家财政制度，遵守国家财政纪律。凡是没有计划、没有预算和 超过规定标准的开支，财政部门一律不予拨款。应当上交国家的收入，必须按时地足额地上交，不得拖欠、扣留或者占用。企业、事业单位和行政机关，必须严格执 行国家规定的开支标准和定员定额制度，不得自行增加人员编制，提高开支标准。各级财政部门必须在党的绝对领导下，加强财政监督，同一切不遵守国家财政制 度、违反国家财政纪律的行为和铺张浪费、贪污盗窃行为作斗争。财政干部首先自己必须严格遵守国家法令和财政纪律。
第二，加强企业财务管理，重申企业资金管理和成本管理制度，加强经济核算
（一）企业利润留成资金只能用于“四项”费用（即技术措施费、新产品试制费、零星资产购置费、劳动安全保护费，下同）、技术革新和技术革命、综合利用以 及在国家规定范围内的职工福利开支，不得用来搞计划外的基本建设，不得挪作行政开支。企业主管部门集中的留成资金，不得超过企业留成资金总额的百分之二 十，并且只能用于企业之间的调剂，不得用作其他开支。基层企业使用的留成资金，必须纳入财务收支计划，报主管部门批准。各主管部门对于本部门和所属企业使 用的留成资金，必须编入本部门的财务收支计划，送财政部门审核。
（二）严格执行国家计委和财政部关于成本开支范围的规定。属于大修理基金、利润留成资金和基本建设投资以及行政、事业经费中的开支，严禁挤入企业的成本。企业的行政管理费开支，必须按照当地行政机关的开支标准执行，企业不得另定较高的开支标准。
（三）严格划清流动资金和基本建设资金的界限，分别管理，分别使用，严禁互相挪用。流动资金只能用于生产周转和商品流转的需要，不准用于基本建设及其他财政性开支。
（四）任何机关和个人不准违反国家的规定，挪用国家的资金和物资，挪用国营企业的产品和原材料，乱拉乱扯银行的信贷资金。任何机关和个人不准以“协作”或“借用”为名，挪用商业部门的商品。
企业的产品、在制品、原材料的盘亏和损失，必须按照规定，报经上级主管部门和财政部门批准，才能处理。企业的固定资产的外调、报废和变卖，除了根据规定企业有权自行处理的以外，必须报经上级主管部门和财政部门批准。
（五）停止预付和赊销。在企业单位之间以及企业和其他单位（包括人民公社）之间，不得以物易物，非经中央批准，不准预付货款，不准赊销商品，不准支付农副产品预购定金。
第三，改进基本建设财务管理，加强拨款监督工作
（一）凡是经过批准的基本建设投资，不论是用预算内资金或者预算外资金进行的基本建设，都必须由中国人民建设银行进行拨款监督。
（二）基本建设单位的投资包干竣工结余资金，仍然留归包干单位使用。将这部分结余资金用于新增建设项目，必须报经国家计划部门批准，纳入国家统一的基本 建设计划。如果计划未经批准，建设单位应当把多余的结余资金上交主管部门，由主管部门根据基本建设计划管理体制的规定，进行处理。
（三）基本建设单位的应完未完工程，经过国家计划部门批准结转下年度继续施工的，必须纳入下年度的国家基本建设计划和国家预算，统一平衡。
第四，改进税收管理体制，加强税收管理工作
（一）凡属工商统一税税目的增减和税率的调整，盐税税额的调整，应当报经中央批准。凡属工商统一税纳税环节的变动，凡是牵涉一个大区内两个省、市、自治区以上的应当报经中央局批准；牵涉两个大区的，应当报经中央批准。
（二）凡属开征地区性的税收，地方各税税目税率的变动，以及在中央规定的所得税的税率范围内确定具体税率，必须报经中央局批准。
（三）凡属工商统一税中有关新试制的产品、以代用品作原料生产的产品，或者由于灾情等原因，需要给予减免照顾的，由省、市、自治区批准。地方各税的征税范围、减税免税、对小商小贩加征所得税的比例和起征点的确定，也由省、市、自治区批准。
第五，改进城乡人民公社的财政管理体制，划清国家财政收支同公社财务收支的界限
（一）国家对城乡人民公社中属于国家的财政收支部分，实行“收入分项计算，分别上交；支出下拨，包干使用，结余归社”的办法，对收入和支出分别进行管 理。城乡人民公社所属企业、事业单位，都应当根据国家税法的规定，交纳税款。下放给城乡人民公社管理的国营企业实现的利润，除按规定提取企业留成资金外， 应当全部上交国家预算。国家财政部门组织收入，必须按照政策办事，严禁超越政策规定的界限，增加城乡人民公社的负担。
（二）国家支援农村人民 公社的投资、农村救济款和优抚费，专款专用，不准挪作别的用途（其中救济费经省、市、自治区党委批准，可以用于以工代照）。支援公社的投资，除省、市、自 治区可以在规定的范围内，留出必要的机动数额外，专、县（市）不得扣留；应当拨给生产队的，公社也不得扣留。
（三）国营企业和城乡人民公社交换固定资产、原材料和产品，必须坚持等价交换的原则，不得无偿调拨。
为了贯彻执行以上规定，加强财政管理工作，必须坚持政治挂帅，走群众路线。财政部门必须在党的领导下，进一步开展群众性的理财运动，依靠群众，加强管理。只有把群众深入发动起来，参与管理和监督，才能保证制度的贯彻执行，充分发挥制度的积极作用。
以上意见是根据目前加强财政管理的需要，本着先严后宽的精神提出的。其中大部分属于重申制度的性质，只有一小部分是对现行财政体制的修订和补充。在执行 这些规定的过程中，也可能发生某些统得过严过死的现象，但是目前首要的问题是要管起来，将来执行中有问题还可以适当修改。
以上报告是否有当，请中央指示。
来源：根据中共中央文件刊印