根据粮食部的统计报告，1953年11月到1954年8月，全国240个大中城市（约5200余万人口）每月供应粮食19亿到20亿斤。这个供应数字，按照这些城市的粮食需要来说，本来就是很宽裕的。但从去年9月开始，城市粮食销量不断上升，到今年4月这8个月的期间内，已超销粮食18亿斤。据北京、天津、上海3个城市的统计，8个月内人口增加了5％，而粮食则平均每月增加12.64％。粮食增加速度比人口增加的速度要大2倍多, 而且这种趋势还在发展。由此可见，在粮食的超销额中，除掉城市人口的正常增长和必须增加的国家建设用粮的数量外，很大一部分是不应该销而必须加以压缩的。现在在全国各城市的机关、学校、医院、厂矿中，普遍存在着浪费粮食的严重现象。据天津市对40个集体伙食单位的检查，其中浪费粮食的就占80％（32个单位），又据6个大中城市内的8个单位的统计，每月平均浪费粮食53300余斤。山西煤矿工人第一食堂一年内多耗粮食达40余万斤。机关、学校中虚报人数、冒领粮食的恶劣行为也很严重，仅据16个单位的统计，每月冒领粮食即达84200斤。由于在粮食销售方面未加适当控制，甚至不顾需要是否合理，一律要多少供应多少，所以在城市居民和熟食、酱园等各类用粮行业中，就产生了很多套购、囤存、贩运粮食和饲料的行为。城市粮食向农村倒流的现象，以及由于城市粮食供应太松而刺激农村人口大量流入城市的现象，仍在发展。这些现象的所以发生，而且至今还在继续发展，主要是由于在思想上对城市的粮食供应重视不够，在工作中管理不善，供应制度不合理，使粮食计划供应工作流于形式而造成的。
必须提出:原定的城市粮食供应指标一般是高于农村的,农民对于这种现象，早已表示不满。现在城市实际销量不断地超过指标的情况如果继续发展下去，必将使城市和乡村粮食供应指标的距离愈来愈大，这不但是极不合理的，而且必然会严重地影响整个城乡关系和工农联盟的巩固，在政治上带来极大的损失。因此，必须采取坚决的步骤，迅速地改变城市供应中的不合理现象，切实控制和适当压缩城市的粮食供应量。
为了杜塞当前城市粮食供应的漏洞和做好城市粮食统销工作，中央认为必须对全体干部和居民立即进行反对浪费和节约粮食的宣传教育，对那些严重浪费粮食和破坏国家粮食政策的机关、团体或个人，公开地坚决地加以揭露并进行严肃处理，给予应得的处分。必须指出，通过家喻户晓的深入动员，和根据各个城市的情况规定一些切实可行的供应办法，大大减少城市粮食的供应指标，是完全可能的。北京市经过详细研究之后，认为该市1955至1956年度的供应指标，可以由原计划15亿5000万斤減至12亿5000万斤，即减少3亿斤之多，这就是一个最好的证明。
中央认为，保证城市粮食正常供应和克服目前不合理现象的可靠办法，是全面地实行“以人定量”和各种行业定量供应的计划供应制度。但是，采取这一重大的措施，必须做好必要的准备（“以人定量”办法目前暂不宣传），即在尚未实行“以人定量”以前，各城市必须立即根据过去的经验和资料，依靠群众，有领导地通过居民组织和行业组织，查实人口和需要，核实供应数量，切实加强饲料和流动人口粮食供应的管理，以迅速扭转目前销量增长的趋势。同时对于熟食、副食、酱园等各类用粮行业所需的必要数量的粮食，必须保证供应。在经过了这些准备工作之后，就应在7月初至迟不超过8月初将“以人定量”和定量供应的制度在全国范围内实行起来。
实行“以人定量”和定量供应的总的要求，是要把1955至1956年度城市的销量，除了正常增加的部分外，大体上压缩到1953至1954年度的水平，必要时还得动员全体城市人民每人每天节约一两粮食来保证这一任务的完成。全党对此必须有充分的思想准备。中央要求各地在立即着手布置执行整顿城市供应工作的同时，立即研究将要实行的“以人定量”的具体措施和办法，充分考虑在实行这一措施后可能出现的情况和发生的问题，以便在5、6月间由中央召集的全国粮食会议上，对这一工作提出具体的意见并进行详细的讨论。中央责成粮食部在会前对城市粮食供应的改进工作准备好具体方案，会议的日期和参加的人数将另行通知。
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